年12月28日，自然资源部通报了8宗违法围填海案件，其中广东湛江经济技术开发区东海岛开发投资有限公司（以下简称“东海岛开发公司”）年3月至年9月违法填海案（面积.19公顷，年9月湛江经济技术开发区海洋与渔业局立案查处，作出责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处罚款24.28亿元的行政处罚决定）。因东海岛原村民陈武权等质疑罚款去向，向有关部门申请行政处罚信息公开遭拒，后引发系列行政、刑事诉讼，造成网络围观。

随即，微博博主“石玉拍案”于今年1月1日发布《湛江东海岛公司24.28亿违法填海罚款到底是怎样“执行到位”的？》，连发数问，一是执行到位的罚款究竟去了哪里？二是责令退还非法占用海域、恢复海域原状是何时执行到位？三是公民申请政府信息公开遭拒是否有黑幕？

我们先来梳理一下本案脉络：

剧情一违法填海遭处罚

1、年3月至年9月，东海岛开发公司非法围填海。

2、年8月10日，湛江市海渔局处罚东海岛开发公司5.17亿元。

3、年10月9日，湛江经开区海渔局对东海岛开发公司其他违法围填海行为发出7张罚单，共计24.28亿元。

4、年12月13日，湛江东海岛调罗村人陈武权向湛江经开区农业事务管理局反映违法填海、红树林被破坏、滩涂和采海问题。该局于年1月4日答复自然生态确有影响但无破坏，围填海的滩涂于年已向省海渔局申请使用现正论证中，其中“未批准”部分已停工，采海受阻已进行了补助。

5、年7月10日，国家海洋督察组向广东省反馈督查发现问题，指出湛江市对东海岛开发公司处罚的5.17亿元，指定缴入湛江经济开发区账户，未按规定缴入市财政的罚没款专户。

剧情二罚款去向引纷争

6、年7月31日，陈武权向中国海监广东省总队东海大队（以下简称广东海监）申请公布处罚决定书、违法填海四至图、罚款缴入国库凭证、退还占用恢复原状等四项信息公开。年8月3日广东海监东海大队答复请找湛江经开区海渔局。陈武权再逐级申请，湛江经开区海渔局答复申请人非行政处罚案件当事人及利害关系人，为保护隐私，答复不予公开；湛江市海渔局以申请人未能提供证明申请公开事项与申请人“三需要”（生活、生产、科研等特殊需要）相关，答复不予公开。

7、年9月4日，陈武权围绕“信息公开”这一具体行政行为，向湛江经开区法院起诉湛江市海渔局和湛江经开区海渔局。

8、年10月21日，湛江经开区法院以诉讼涉海事行政机关职责，决定移交广州海事法院。

9、年12月20日，广州海事法院开庭，陈武权律师团根据《最高法关于海事法院受理案件范围的规定》，及多个基层法院均审理过涉海事政府信息公开案件提出管辖异议，广州海事法院认为应讨论后再决定报请广东省高院指定管辖。

篇外篇围魏救赵陷囹圄

10、年12月25日，陈武权及同村六人因涉嫌寻衅滋事在湛江经开区法院开庭受审。

11、年12月28日，自然资源部向社会通报8起违法围填海事件，并指出湛江围填海罚款已执行到位。

案件既牵涉违法围填海的行政处罚，又涉及信息公开的行政诉讼，还涉及村民拦截填海工程车辆的寻衅滋事刑事诉讼。剧情波谲云诡、扑朔迷离。

其实本案核心争论就一点，东海岛开发公司罚款交给谁？

我来说一说。

一、为什么要搞清楚罚款去向？

因为如果罚款流进“市财政罚没款专户”等于上缴国家，地方才会痛，才不敢继续围填海；如果罚款流进地方账户等于没有处罚，地方对围填海保持强烈冲动。事实上，围填海因为成本低、不占用耕地指标、容易造成既成事实，一直都是沿海沿江地区土地扩张的首选。这点国家自然清楚，近年来对违法围填海现象，特别是地方主导下未报先填，边报边填、报少多填、省市串通化整为零、分散审批的围填海方式，以及以罚代管、填大罚小，罚款旋转门的现象进行了严查严控。

二、为什么要知道《行政处罚决定书》的内容？

因为处罚决定书末会写明，请当人事在若干工作日内，将罚款缴交至哪个银行开设的什么账户，这样，就能知道罚款是去了罚没款专用账户，还是经开区管委会账户。

三、24亿元罚款应当由谁作出？

根据自然资源部通报，24亿元罚款由湛江经开区海渔局作出。但是该局在向法院提交《关于陈武权苏湛江经济技术开发区海洋与渔业局海事行政处罚信息公开的答辩状》中，又辩称湛江经开区管委会和经开区海渔局“对于填海事宜没有行政处罚权”；从爆料再看，经开区海渔局曾经做出“湛开海渔处罚（）-号”《行政处罚决定书》（24亿元罚单即来源于此）。

根据《中华人民共和国海域使用管理法》第五十条“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。”在这里，“县级以上人民政府海洋行政主管部门”包括县政府海渔局，市政府海渔局，省政府海渔局，以及国家自然资源部”，不包括管委会海洋局，因为管委会和县级政府不是一个概念，湛江经开区管委会是湛江市政府派出机关，湛江经开区海渔局是湛江市海渔局派出机构。派出机关是代表政府独立行使综合性管理权的行政主体，派出机构是非独立行政主体，除非有法律法规明确授权，否则不能以自己的名义行使权力。

那么，根据《行政处罚法》第十七条授权行政处罚的规定，经开区海渔局是法律法规明确授权的行政处罚权组织吗？不是。拥有独立行政主体资格的派出机构一般是公安派出所、工商派出所和税务派出所。此外，我在湛江经开区农业事务管理局（加挂林业局、水务局、海洋与渔业局牌子）职能中没有找到该局的处罚职能。

因此，只有湛江市海渔局有处罚权，哪怕实际委托的是经开区海渔局，在《行政处罚决定书》上也只能体现市海渔局的处罚编号。

那么问题来了，湛江经开区海渔局自认没有处罚权，为何开出了天价的“湛开海渔处罚（）-号”《行政处罚决定书》？要么为了让罚款回流湛江经开区，要么为了告诉社会“我罚过了”，但行政主体不适格不可能产生合法法律后果。这也是陈武权念念不忘、紧抓不放，质疑“罚款已执行到位”真实性的原因。

四、如何维权？

陈武权先后向东海海监、湛江海渔局、湛江经开区海渔局申请信息公开，要么被告知不是我罚的，湛江经开区海渔局罚的你，找他要；要么说为保护东海岛开发公司隐私，不告诉你；要么说这事儿和你没关系，不告诉你。

上面三家，除了东海海监说自己不知道外，后两家都说和你没关系（我估计这俩哥儿们连书面答复都没给陈武权，否则早被贴图挂网了，书面答复是法定要求）。这事儿到底和陈武权有没有关系？

有关系，但要证明。陈武权要证实和自己（自己所代表的村民，或者找到更密切联系的当事人）有关系。

其实做这么多事，无非是要制止填海，恢复原状，以及等等等等，我认为四条路可以走：

1、申请公开的行政诉讼。根据《中华人民共和国信息公开条例》（下称《条例》）第十三条，公民可以根据自身生产、生活、科研特殊需要，向国务院外各级政府和县级以上部门申请信息公开。市海渔局以不符合“三需要”为名拒绝公开，申请人要充分证明是利益相关人（或代表相关人利益），或是东海岛开发公司非法围填海的外部性结果受害人。

2、主动公开的行政诉讼。根据《条例》第十条，县级以上人民政府和部门要对“重大建设项目的批准和实施情况”主动公开。东海岛开发公司围填海资金从哪来？有没有政府注资或代政府收储土地？有没有获得银行贷款？财政出资和PPP项目是否纳入重大建设项目？如果是，则属于主动公开，包括项目实施过程中受到行政处罚的信息公开。

3、公益诉讼。年，全国人大发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》和最高检出台办法，检察院行使民事、行政公益诉讼职能。民事公益诉讼案件范围包括污染环境等损害社会公共利益的案件，行政公益诉讼案件范围包括生态环境和资源保护等行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。可以从相关部门以罚代管、只罚不管，不履行自然资源部关于恢复海域原状的要求，存在玩忽职守行为，造成公共利益受损为由，提请检察院发起行政或民事公益诉讼。

4、民事诉讼。村民就采海养殖等经济价值受损、占用集体用地、相邻权受侵害等起诉东海岛开发公司，拔萝卜拔萝卜，拔出萝卜带出泥。

别让信息公开成为公众知情权的玻璃门。

备注：商业秘密（BusinessSecret）：按照中国《反不正当竞争法》定义，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。因此商业秘密包括两部分：技术信息和经营信息。如管理方法，产销策略，客户名单、货源情报等经营信息；生产配方、工艺流程、技术诀窍、设计图纸等技术信息。

经开区海渔局说涉及东海岛开发公司隐私，不能公开处罚信息。东海岛开发公司一不涉及技术信息，二不涉及经营信息，三没有产品营销客户名单货源情报，算的哪门子商业秘密？

原创23。